מבוא
חקיקת הארנונה נחלקת לחקיקה ראשית ולחקיקת משנה. חקיקת המשנה נחלקת לתקנות הנחקקות בידי שרים, ולצווי הטלת הארנונה הנחקקים בידי המועצה הנבחרת של הרשות המקומית.
בשנת 1986 הוטלו לראשונה הגבלות על סמכותן של המועצות הנבחרות לשנות את תעריפי הארנונה, והגבלות אלה לבשו ופשטו צורה מאז ואד עתה. חקוקים אלה כונו על ידי: "דיני ההקפאה".
כמעט כל המועצות הנבחרות נכשלו בהליכי החקיקה מאז 1986 ועד היום. התוצאה היא, כי בצווי הטלת הארנונה של רשויות מקומיות רבות יש תעריפי ארנונה שנחקקו ללא סמכות.
פסקי דין רבים ביטלו תעריפי ארנונה, שנחקקו ללא סמכות.
בדיקת שומת הארנונה
כאשר בודקים שומת מס, כגון מס שבח, מס הכנסה או היטל השבחה, בודקים אם פקיד השומה ביסס את השומה על התשתית העובדתית הנכונה והרלוונטית. לא בודקים את חוקיות התעריפים של דיני המס.
כאשר בודקים שומת ארנונה, יש לבדוק שני דברים:
א. האם פקיד המס ביסס את השומה על התשתית העובדתית הנכונה והרלוונטית?
ב. האם תעריפי הארנונה הם חוקיים וסבירים?
בדיקת התשתית העובדתית
בבדיקת התשתית העובדתית יש לבחון את יסודות השומה:
א. זיהוי הנישום - שם ומשפחה או שם תאגיד;
ב. זיהוי הנכס - בגין איזה נכס, או בגין איזה חלק בנכס הוצאה השומה;
ג. בדיקת השימוש בנכס - זיהוי השימוש שנקבע בשומת הארנונה בהתאם להגדרתו בצו הטלת הארנונה של אותה רשות מקומית;
ד. בדיקת שטח הנכס - האם שטח הנכס בשומת הארנונה תואם את השטח שבו עושים את השימוש שנקבע בשומה;
ה. בדיקת האזור - בדיקה האם האזור שנקבע בשומת הארנונה תואם את מפת האזורים של צו הטלת הארנונה;
ו. בדיקת משתנים נוספים - בהתאם להוראות צו הטלת הארנונה, כגון גיל הבניין, סוג הבניין וכיוצא באלה.
בדיקת חוקיות התעריף
בבדיקת חוקיות תעריף הארנונה יש לבחון את כל השינויים שחלו בצווי הטלת הארנונה משנת 1985 ועד לשנת 2009. לצורך בדיקה זו יש להצטייד בכל צווי הטלת הארנונה של הרשות המקומית, וכן בכל החקוקים השנתיים ששינו את תעריפי הארנונה באופן גורף משנת 1986 ואילך.
בבדיקת חוקיות תעריף הארנונה יש לבחון מספר דברים:
א. האם שינוי התעריף בכל שנה ושנה תאם את השינויים הגורפים שנקבעו בחקיקה הראשית או בתקנות ההסדרים?
ב. האם בוצעו שינויים נסתרים, כגון שינוי בשיטת המדידה של שטח הנכס, שינוי בהגדרת השימוש או שינוי בגבולות של אזור.
ג. האם צו הטלת הארנונה נחקק במועד.
על פי דיני ההקפאה, המועצה הנבחרת של הרשות המקומית רשאית לחוקק תעריף שונה מהתעריף החוקי על פי הוראות השינוי הגורף, ובכלל זה שינוי בשיטת המדידה של שטח הנכס, שינוי בהגדרת השימוש או שינוי בגבולות של אזור. שינוי כזה טעון אישור של שר הפנים ושר האוצר.
כאשר מתברר, שתעריף הארנונה שנחקק שונה מהתעריף שהיה צריך להיות על פי כללי השינוי הגורף, או כאשר קיים שינוי בשיטת המדידה של שטח הנכס, שינוי בהגדרת השימוש או שינוי בגבולות של אזור, יש לפנות אל הרשות המקומית ולבקש את פרוטוקול הישיבה שבה נחקק צו הטלת הארנונה, את הבקשה שהוגשה לשרים ואת האישור שניתן.
על הרשות המקומית מוטלת חובה לפרש בבקשה לשרים את מהות השינוי "ברחל בתך הקטנה".
נוסחו הסופי של צו הטלת הארנונה צריך לעלות בקנה אחד עם נוסחו של האישור שניתן.
בכל מקרה אחר, התעריף אינו חוקי, ויש לקרוא לתוך צו הטלת הארנונה את התעריף, את שיטת המדידה, את הגדרת השימוש ואת גבולות השטח כפי שהיו ללא השינוי או בהתאם לשינוי שאושר.
השרשור - אם בצו הטלת ארנונה שנחקק בשנה פלונית יש תעריף שונה, שינוי שיטת מדידה, שינוי בהגדרת שימוש או שינוי גבול אזור שאינם עולים בקנה אחד עם השינוי הגורף, או עם שינוי שהותר כדין, אזי פגם זה משתרשר לשנים הבאות.
שילוב בדיקת חוקיות התעריף עם בדיקת נתוני השומה
לעתים, יש בצו הטלת הארנונה תעריף שנחקק כדין, אולם פקיד השומה משית בשומת הארנונה תעריף שונה. השתה כזו עשויה להתבסס על פסק דין, היוצר שינוי במדיניות הפרשנית שנותן פקיד השומה לצו הטלת הארנונה, למרות שלא חל בו שינוי.
שינוי מדיניות פרשנית יכול להיחשב כטעות רגילה של פקיד השומה, ויכול להיחשב כחריגה מדיני ההקפאה. לאבחנה זו יש משמעות, שנעמוד עליה בהמשך.
בדיקת סבירות התעריף
כאשר תעריף פלוני נחקק בהתאם לדיני ההקפאה, קיימת אפשרות שהוא לא סביר. במספר לא רב של מקרים נפסק, כי תעריף פלוני אינו סביר.
המבחנים לסבירות של תעריף הם רבים.
השוואה חיצונית - השוואת התעריף ברשות המקומית הנבחנת לרשויות מקומיות אחרות. בחינה כזו והמסקנות העולות ממנה צריכה להיות מבוססת על דוח סטטיסטי הנתמך בחוות דעת של מומחה.
השוואה פנימית - השוואת תעריף של שימוש מסוים לתעריף או תעריפים של שימושים דומים באותה רשות מקומית. לא כל שינוי הוא בלתי סביר, ויש לבסס את חוסר הסבירות בהתאם למקרה.
דרכי התקיפה של שומת ארנונה
בתקיפת שומת ארנונה יש לקבוע תחילה מיהו הגורם הנתקף.
אם התקיפה היא של "מעשה השומה" - התשתית העובדתית של יסודות השומה, כגון זיהוי הנישום, זיהוי הנכס, השימוש בנכס, שטח הנכס, האזור, גיל הבניין, סוג הבניין וכיוצא באלה, אזי יש להגיש השגה למנהל הארנונה תוך 90 יום מיום קבלת השומה.
על החלטת מנהל הארנונה להשיב תוף 60 יום, ועל החלטתו ניתן לערור לוועדת ערר תוך 30 יום.
על החלטת ועדת הערר ניתן לערער לבית המשפט המנהלי.
אם התקיפה היא של "מעשה החקיקה" - יש להגיש עתירה נגד המועצה הנבחרת לבית המשפט המנהלי תוך 45 יום מיום קבלת שומת הארנונה. על פסק הדין ניתן לערער לבית המשפט העליון.
כאשר מבקשים לתקוף גם את מעשה השומה וגם את מעשה החקיקה, או כאשר מדובר במקרה גבולי, רצוי להגיש בד בבד השגה ועתירה מנהלית.
כאשר מבקשים לתקוף את מעשה החקיקה ואת האישור שניתן בידי שר הפנים ושר האוצר, יש לעתור לבג"צ. הליך כזה הוא נדיר.
בעתירה מנהלית ניתן להעלות גם טענות של אי סבירות תעריף, אי קיום הבטחה שלטוני, אי קיום הסכם שומה משנים קודמות או הכרעה שניתנה בשנים קודמות בוועדת ערר, שומת ארנונה רטרואקטיבית, אי מתן פטור לנכס שניזק או לנכס ריק, וכיוצא באלה.
מחמת חוסר האחידות בפסיקה לגבי הסמכות של מנהל הארנונה לעומת הסמכות של בית המשפט המנהלי, רצוי לפתוח בשני ההליכים במקביל. במקרים כאלה, לא ניתן להסכים לגבי הסמכות, ויש לבקש הכרעה משפטית.
